2026年3月30日，欧盟委员会发布《包装和包装废弃物法规》（PPWR）实施指南，（以下简称PPWR）于2025年2月11日生效，并将于2026年8月12日起适用。助力新包装规则在欧盟境内统一适用，简化经济主体与成员国的合规流程。该法规全面落地将推动欧盟包装行业更可持续、更具竞争力，并通过统一规则强化包装单一市场。

2023年数据显示，欧洲人均年产包装废弃物达178公斤。若不采取干预措施，到2030年，包装废弃物总量较2018年将进一步增加19%，其中塑料废弃物增幅或高达46%。与此同时，欧盟各成员国包装规则互不统一，包装行业面临沉重的行政负担。

委员会今日发布的实施指南，对《包装和包装废弃物法规》中需进一步解释的条款、以及利益相关方提出协助需求的领域予以明确。例如，指南界定了企业被认定为制造商或生产商的情形，以及法规所涵盖的包装品类。

本文件还明确了一次性包装限制要求、食品接触包装中全氟和多氟烷基物质（PFAS）限制的执行规则，以及重复使用目标的适用方式。此外，文件就包装延伸生产者责任的实施路径、押金返还体系的设立义务提供指导。

配套发布的常见问题解答（FAQs），回应了自去年法规通过以来利益相关方提出的各类实操问题。委员会将根据需要更新常见问题解答。本指南与常见问题解答旨在进一步明晰新包装规则核心条款，不替代、不增补、不修改《包装和包装废弃物法规》原文条款。

1. 包装的定义

法律依据：

第3条第1款第(1) 项将 “包装” 定义为：

经济经营者旨在用于对其他经济经营者或最终用户进行产品盛装、保护、装卸、配送或展示的物品，无论其材质如何，可按功能、材质与设计区分包装形式，包括：

(a) 在产品全生命周期内用于盛装、支撑或保存产品，不构成产品不可分割部分，且拟与产品一同使用、消耗或丢弃的必要物品；

(b) 集成于上述 (a) 项物品的组件及附属件；

(c) 直接悬挂或附着于产品、具备包装功能、不构成产品不可分割部分，且拟与产品一同使用、消耗或丢弃的附属件；

(d) 设计用于在销售现场灌装以分发产品的物品，亦称服务包装；

(e) 销售并灌装，或设计用于在销售现场灌装、具备包装功能的一次性物品；

(f) 可渗透茶、咖啡或其他饮料袋，或使用后柔软的单份胶囊，内含茶、咖啡或其他饮品，拟与产品一同使用和丢弃；

(g) 用于设备中、不可渗透的茶、咖啡或其他饮品系统单份胶囊，拟与产品一同使用和丢弃。

法规附件I为示例性清单，列明属于/不属于包装的物品。关于花盆、育苗盘，附件I区分如下：

属于包装：仅用于销售和运输的花卉、植物花盆（含育苗盘）。

不属于包装：用于生产各阶段企业间流转，或拟与植物一同销售的花卉、植物花盆（含育苗盘）。

委员会解释：

物品是否构成包装，必须依据第3条第1款第 (1) 项定义判断。附件 I 仅为示例，参照欧盟法院关于94/62/EC 指令判例，仅列入附件I不足以认定为包装，还需验证是否符合包装定义要件，尤其是否由经济经营者用于盛装、保护、装卸、配送或展示产品，且不构成产品不可分割部分，拟与产品一同使用 / 消耗 / 丢弃，或为集成组件或具备包装功能的附属件。

示例：

超市向消费者销售空饮料杯供私人使用，不属于包装；若超市在灌装站用该杯子灌装咖啡等产品，则属于包装（服务包装）。

茶蜡、墓灯容器及其他蜡烛容器（玻璃、陶瓷）不属于包装，不符合第3条第1款第(1)项定义，且附件I明确列为非包装。

生产用胶粘膜：若用于生产工艺、辅助原料 / 半成品转化，保留至后续加工 / 组装，服务于生产周期并满足工艺技术需求，则不属于包装；否则可能属于包装。

鞋服防尘袋：若用于向最终用户盛装、保护、装卸、配送或展示产品，则视为包装；纺织品销售包装可豁免可回收性要求，但不豁免包装定义。若为产品不可分割部分、单独销售或非商业场景免费提供，则不属于包装。

花盆 / 育苗盘：仅用于销售或运输的属于包装；苗圃、种植者生产周期使用的不属于包装，但最终与植物一同销售给终端用户的花盆 / 育苗盘除外。直径＞10cm的大型种植盆不属于包装。

静脉输液袋、注射器：即使预装药液 / 生理盐水，不属于包装，属于医疗给药装置，为产品不可分割功能部件。

2. 包装制造商的定义

法律依据：

第3条第1款第(13) 项：

“制造商” 指制造包装或包装产品的自然人或法人；但：

(a) 以自身名称或商标委托设计或制造包装 / 包装产品的自然人或法人，无论包装 / 产品上是否显示其他商标，该主体为制造商；

(b) 以自身名称或商标委托设计或制造的主体属于微型企业（按2025年2月11日适用的2003/361/EC建议），且向其供应包装的供应商位于同一成员国，则供应商为制造商。

委员会解释：

制造商是制造包装或包装产品的自然人 / 法人，不一定是实际生产方。判断需考虑两点：

包装设计 / 制造环节角色；

名称 / 商标归属。

供应链中仅有一个制造商。

销售包装（服务包装除外）、组合包装：制造商通常为完成最终加工（裁切、灌装、封口）并投放欧盟市场的主体（即灌装方，多为品牌方）。

运输包装、服务包装、初级生产包装：制造商通常为包装生产方；若由使用者以自身名称 / 商标定制，则使用者为制造商。

进口商、经销商以自身名称 / 商标投放市场，或修改包装影响合规性时，可被视为制造商。

制造商对包装合规承担唯一法律责任，需起草欧盟符合性声明。

微型企业例外：

委托方为微型企业且供应商同国，则供应商为制造商，无论供应商是否为微型企业。

微型企业标准：员工＜10人，年营业额 / 总资产≤200万欧元。

无商标包装：按订单方与设计规格决定方认定制造商。

重复使用包装：

开环系统：按产品制造商要求设计并贴标 → 产品制造商为制造商。

闭环系统：由重复使用系统运营商定制贴标 → 系统运营商为制造商。

3. 包装生产商的定义

法律依据：

序言 (122) 明确：每个包装单元对应一个生产商。

第3条第1款第(15)项 “生产商” 指符合下列情形之一的制造商、进口商或经销商（含远程销售）：

(a) 在成员国设立，首次在该国投放运输包装、服务包装、初级生产包装（一次性 / 重复使用）；

(b) 在成员国设立，首次在该国投放上述以外的包装产品；

(c) 在成员国 / 第三国设立，直接向另一成员国最终用户首次投放上述包装；

(d) 在成员国 / 第三国设立，直接向另一成员国最终用户首次投放上述以外的包装产品；

(e) 在成员国设立，非最终用户开箱行为，除非(a)-(d) 已确定生产商。

委员会解释：

制造商：负责包装合规（可持续性、标识）。

生产商：负责支付包装废弃物回收处置费用（EPR 延伸生产者责任），在包装成为废弃物的成员国注册、报告、缴费。

认定规则：

包装首次投放的成员国为EPR义务适用地。

线上销售直接送达最终用户 → 以用户所在成员国认定投放地。

出口欧盟以外 → 欧盟内无生产商。

跨境销售：在B国首次投放 →B国经销商为生产商。

制造商vs生产商对比

4. 进口商的定义及 “分支机构” 地位

法律依据：

第3条第1款第(17) 项：“进口商” 指在欧盟内设立、将第三国包装投放市场的自然人 / 法人。

委员会解释：

进口需同时满足：

(a) 在欧盟合法设立（注册法人实体）；

(b) 将非欧盟包装 / 产品投放市场。

分支机构不具有独立法人资格，不能成为进口商。

非欧盟企业仅在欧盟设分支机构的，必须：

在欧盟设立子公司；或

任命欧盟授权代表。

成员国不得仅以增值税注册或常设机构认定 “设立”，不得增设与 PPWR 统一规则冲突的要求。

5. 食品接触包装中PFAS限制的实施与库存用尽规则

法律依据：

第5条第5款：自2026年8月12日起，食品接触包装中PFAS不得超过：

(a) 单项 PFAS：25 ppb（聚合物 PFAS 不计）；

(b) PFAS 总量：250 ppb（聚合物 PFAS 不计）；

(c) 总氟＞50 mg/kg（50 ppm）时，需提供氟含量证明。

委员会解释：

无库存宽限期：2026 年 8 月 12 日后投放市场的食品接触包装必须合规；此前已投放的可继续销售。

执法推荐分步检测：

总氟 (TF)＜50 mg/kg → 合规；

总氟超标 → 检测有机氟；

采用 TOP 法验证 25 ppb/250 ppb 限值。

6. 包装可回收性要求的适用日期

法律依据：

第 6 条第 1 款：所有投放市场的包装必须可回收。

第 6 条第 2 款：可回收需满足：

(a) 为材料回收设计；

(b) 可分类收集、分拣、规模化回收。

适用时间：

第 6 条第 1 款：2026 年 8 月 12 日起适用。

第 6 条第 2 款 (a)：2030 年 1 月 1 日或授权法案生效后 24 个月，以较晚者为准。

第 6 条第 2 款 (b)：2035 年 1 月 1 日或实施法案生效后 5 年，以较晚者为准。

在可回收设计授权法案生效前，制造商按旧指令 (94/62/EC) 与 EN 13430 标准执行。

7. 再生料含量目标的豁免

法律依据：

第 7 条第 5 款：以下情况不适用再生料含量要求：

(a) 食品接触塑料包装使用再生料危害人体健康；

(b) 塑料部件占包装总重＜5%。

委员会将于2028 年 1 月 1 日前评估是否扩大豁免范围。

8. 成员国强制要求可堆肥包装的灵活性与合规推定

成员国可限定可堆肥包装使用场景，仅限工业堆肥；家用堆肥仅允许少量品类，并需监管。

欧盟将在 2026 年 2 月 12 日前委托制定欧盟统一家用堆肥标准。

现有 EN 13432 工业堆肥标准可继续参考。

9. 可堆肥包装语境下 “可渗透” 与 “使用后柔软” 术语定义

适用于茶包、咖啡胶囊等单份包装，2028 年 2 月 12 日前须满足可堆肥设计要求。

10. 包装减量化

2030 年 1 月 1 日起，包装重量与体积降至功能所需最小值，禁止虚增体积（双层壁、假底、多余层）。

豁免情形：

2025 年 2 月 11 日前已受外观设计权 / 商标保护；

受地理标志保护产品。

委员会将于2027 年 2 月 12 日前委托制定统一计算标准。

11. 第 10 条减量化要求与第 24 条空隙率的关系

第 10 条：适用于所有包装，无固定阈值。

第 24 条：适用于组合、运输、电商包装，空隙率≤50%，2030 年 1 月 1 日或实施法案生效后 3 年起执行。

12. 第 11 条要求适用前已投放市场的重复使用包装

2025 年 2 月 11 日前投放市场的重复使用包装无需追溯合规。

2025 年 2 月 11 日后投放的需合规，但2026 年 8 月 12 日起执法检查。

13. 统一包装标识的适用范围

2028 年 8 月 12 日或实施法案生效后 24 个月起，强制使用欧盟统一材料标识，禁止各国自行加贴。

重复使用标识：2029 年 2 月 12 日起统一。

再生料 / 生物基含量标识：自愿使用，但必须采用欧盟统一格式。

EPR 信息：禁止物理标签，仅允许数字形式。

14. 现有重复使用运输包装的标识

2025 年 2 月 11 日前投放：可继续流通至报废。

2025 年 2 月 11 日–2029 年 2 月 12 日投放：2032 年 2 月前完成标识整改。

15. 废弃物管理经营者的报告义务

每年向主管部门与生产商 / 生产者责任组织（PRO）提供附件 XII 表 3 所列包装废弃物数据，用于 EPR 报告。

16. 一次性塑料指令（SUPD）与 PPWR 在包装禁令方面的关系

PPWR 优先适用于附件 V 所列一次性塑料餐饮包装禁令（2030 年 1 月 1 日起）。

其他场景仍适用 SUPD。

复合包装含塑料≥5% 受 PPWR 禁令约束；＜5% 不适用。

17. 第 25 条及附件 V 第 1–4 点包装禁令在塑料含量方面的范围

附件 V 包装禁令适用于塑料含量≥5% 的复合包装；＜5% 不适用。

18. 用于产品运输的销售包装重复使用目标

2030 年 1 月 1 日起，欧盟境内运输用销售包装（桶、罐、箱等）至少 40% 为重复使用包装。

不适用于残留难以清洗、成本过高的粘性 / 污染性产品包装。

19. 国际贸易中运输包装的重复使用目标

仅适用于欧盟境内流通段（进口至欧盟首仓后开始计算）。

国际段入境后适用欧盟重复使用目标。

20. 运输包装重复使用目标的责任经济经营者

由使用运输包装的经营者（制造商、进口商、经销商）承担。

21. 定制运输包装在重复使用目标中的豁免

豁免：

(a) 危险品运输包装；

(b) 大型机械 / 设备定制专用运输包装。

22. 饮料重复使用目标合规语境下 “投放市场” 的定义

向消费者提供销售即构成投放，无需实际成交。

终端经销商（商超、餐饮、线上平台）需确保至少 10% 饮料采用重复使用包装（2030 年 1 月 1 日起）。

23. 餐饮住宿行业（HORECA）饮料重复使用目标

向餐饮企业销售的大桶啤酒等B2B 包装不计入；直接面向消费者的小容量重复使用包装计入。

24. 重复使用目标的国家豁免

成员国可豁免 5 年（可续期），需同时满足：

(a) 各类材料回收目标超额 5 个百分点；

(b) 2028 年人均包装废弃物较 2018 年减少≥3%；

(c) 企业制定废弃物预防与回收计划。

25. 成员国制定国家措施的灵活性

成员国可在不冲突、不壁垒、不歧视前提下增设可持续要求，但不得阻碍符合 PPWR 的包装流通。

26. 成员国设定额外回收目标的灵活性

可设定高于欧盟的回收目标，但不得破坏内部市场。

27. 成员国设定额外或更高重复使用目标的灵活性

可提高重复使用目标，但需：

为实现废弃物减量目标必需；

不造成内部市场壁垒；

通过 TRIS 通报委员会。

28. 押金返还体系（DRS）的国家豁免

成员国可豁免设立 DRS，需满足：

(a) 2026 年相关包装分类收集率 **≥80%；

(b) 2028 年 1 月 1 日前提交申请与实施方案，确保 2029 年达90%**。

连续 3 年未达 90% → 豁免失效，须设立 DRS。

29. 现有押金返还体系（DRS）最低要求

2029 年 1 月 1 日起，新 DRS 须符合附件 X 最低要求。

2025 年 2 月 11 日前设立且达 90% 收集率的 DRS 可豁免，但首次修订时尽量符合。

未达 90% 的现有 DRS 须2035 年 1 月 1 日前符合。

30. 零售商对带押金饮料容器的回收兑付义务

终端零售商必须：

回收其所售产品的空包装并无凭证兑付押金；

回收同材质同规格带押金包装。

营业面积不具备回收条件，或消费者有同等便捷回收渠道的可豁免。

31. 为回收设计的分类收集包装的末端处置

2030 年 1 月 1 日起，符合可回收设计标准的包装禁止焚烧 / 填埋，仅回收利用。

豁免：轻质木材、软木、纺织品、橡胶、陶瓷、瓷、蜡，及医疗、危险品包装。

32. 2026 年带押金包装分类收集率及 2029 年设立 DRS 义务

2029 年 1 月 1 日起，成员国须对≤3L 一次性塑料饮料瓶、金属饮料罐实现 **≥90% 分类收集 **，并建立 DRS。

33. 成员国一次性塑料饮料瓶与金属饮料罐 90% 收集目标及地区押金返还计划贡献

90% 目标适用于成员国全境，可按行政区 / 海外领地分地区实施，但须覆盖全国。

来源：欧盟委员会

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