周三（2023年11月22日），议会通过了欧盟范围内的新包装规定，以解决不断增长的废物问题，促进再利用和回收。欧洲议会议员以426票赞成、125票反对、74票弃权的结果批准了这份报告，该报告构成了议会与欧盟各国政府谈判的授权。

概述

大多数商品在其产品寿命的几个阶段都需要包装。今天，包装物品和材料的多样性是相当大的。从2009年到2020年，欧盟产生的包装废弃物总量增长了20%。包装和包装废弃物指令(PPWD -指令94/62/EC)规定了防止包装废弃物产生的措施，并促进包装的再利用和再循环以及其他形式的包装废弃物回收。它还列出了欧盟市场上所有包装必须满足的要求。这些规定旨在减少包装废弃物的处理，促进更循环的经济。

作为《欧洲绿色协议》和新的循环经济行动计划的一部分，欧盟委员会于2022年11月提出了对PPWD的修订。该倡议的目标是确保到2030年，所有包装都以经济可行的方式可重复使用或可回收。目的是加强对包装的基本要求，以确保其重复使用和回收，促进回收内容的吸收，并提高要求的可执行性。还设想了解决过度包装和减少包装浪费的措施。

该提案现在已交到共同立法委员手中。在11月第二次全体会议期间，欧洲议会预计将对其环境、公共卫生和食品安全委员会(环境、公共卫生和食品安全委员会)于10月24日通过的报告进行表决。然后，经表决的报告将构成议会与安理会谈判的立场，安理会尚未通过其立场。

大多数商品在其产品寿命的几个阶段都需要包装。在现行的包装和包装废弃物指令(PPWD -指令94/62/EC)中，包装被定义为“由任何性质的任何材料制成的产品，用于从原材料到加工产品，从生产者到用户或消费者的货物的密封、保护、处理、交付和展示”。广泛的材料用于包装，包括玻璃，纸和纸板，金属(如钢或铝)，塑料(聚合物，如聚对苯二甲酸乙二醇酯(PET))，木材，软木，纺织品(袋)，陶瓷或陶瓷石器。它们也可以由一种以上的材料(复合材料)制成。包装项目的多样性是相当大的，从罐，管和盒，薄膜和袋。2018年，包装制造业在欧盟创造了3550亿欧元的营业额。包装市场的特点是高水平的跨境贸易，许多生产商在多个成员国销售包装。随着互联网用于包装商品的远程销售的增加，包装的跨境流动最近有所增长。

2021年，欧盟产生了8430万吨包装废弃物，相当于人均188.7公斤，比2020年人均多11公斤(图1)。2010年至2021年，人均包装废弃物产生量增加了22.5%。纸和纸板是最常见的包装废料(40.3%)，其次是塑料(19.0%)、玻璃(18.5%)、木材(17.1%)和金属(4.9%)。

PPWD于2018年由指令(EU) 2018/852修订，旨在协调国家包装和包装废弃物管理措施，以保护环境并确保内部市场的运作。它规定了防止包装废弃物产生的措施，并促进包装的再利用、回收利用和其他方式回收包装废弃物。这些措施旨在减少包装废弃物的处理，促进更循环的经济。该指令涵盖所有包装和所有包装废弃物，无论使用何种材料。该指令采用了欧盟废物框架指令(指令2008/98/EC)建立的欧盟废物等级制度，该指令优先考虑防止废物，其次是废物的再利用、再循环和回收。废物处置是最不受欢迎的废物管理方案。

PPWD要求成员国采取措施防止包装废弃物的产生，并尽量减少包装对环境的影响。它们还必须采取措施，在不损害食品卫生或消费者安全的情况下，增加可重复使用包装在市场上的份额和包装重复使用系统。PPWD亦订定回收及循环再造包装废物的目标(并由2008年起，针对不同的包装材料)。2018年对该指令的修订引入了更高的包装整体回收目标(2025年为65%，2030年为70%)，以及更高的材料特定目标(如到2030年塑料回收55%)(表1)。成员国必须建立回收、收集和回收系统。

PPWD规定了欧盟市场上所有包装必须遵守的基本要求。例如，包装体积和重量必须限制在最低限度，以保持所包装产品和消费者的安全、卫生和接受程度的必要水平。PPWD还规定了包装或包装部件中铅、镉、汞和六价铬的浓度上限。此外，其第9(5)条规定，到2020年12月31日，委员会必须审查加强基本要求的可行性，以改进再利用设计和促进高质量回收，并加强执法，可能会提出立法提案。

关于减少某些塑料产品对环境影响的指令(欧盟)2019/904(也称为一次性塑料指令或SUPD)旨在防止和减少某些塑料产品对环境和人类健康的影响，并促进向循环经济的过渡。禁止在市场上投放九种一次性塑料制品，包括一些由膨胀聚苯乙烯制成的包装物品，如用于现场食用或外卖的食品容器、饮料容器及其盖子。它还要求会员国采取措施，到2026年实现一些一次性塑料制品的消费量比2022年减少，例如饮料杯，包括其盖子和盖子，或用于即时消费的食品容器，无论是现场消费还是外卖。它还要求，用于盛装有塑料瓶盖和盖子的液体的一次性塑料容器(如饮料瓶)，只有在产品使用期间，瓶盖和盖子仍然附着在容器上，才能投放市场。它还规定了以PET为主要成分(“PET瓶”)制造的饮料瓶的强制性回收成分(2025年起为25%，2030年起为30%)。

理事会决定(EU, Euratom) 2020/2053关于欧盟自有资源系统(自有资源决定或ORD)引入了基于国家贡献的新类别自有资源，以非再生塑料包装废物(每公斤0.80欧元)为基础计算。预计这一贡献将鼓励会员国减少一次性塑料的消费，促进回收利用并推动循环经济。该法案于2021年生效，2023年预计将产生约为64亿欧元(占自有资源总额的4%)。

在2018年的工作计划中，欧盟委员会强调，到2030年，将努力实现所有塑料包装的可回收利用。在同年通过的欧洲循环经济塑料战略中，委员会宣布计划制定新的协调规则，以确保到2030年，欧盟市场上的所有塑料包装都能以具有成本效益的方式得到再利用或回收。在2019年12月关于《欧洲绿色协议》的通报中，委员会表示打算制定要求，以确保到2030年欧盟市场上的所有包装都能以经济上可行的方式重复使用或可回收。它还强调需要制定新的立法，包括解决过度包装和产生废物的目标和措施。它宣布将考虑法律要求，以促进具有强制性回收成分的二级原材料市场(例如用于包装)。

在2020年3月为建设一个更清洁、更有竞争力的欧洲而制定的新的循环经济行动计划中，欧盟委员会宣布了到2030年减少欧盟消费足迹和将欧盟循环材料使用率提高一倍的举措。这将涉及产品的整个生命周期，从设计和制造到消费、维修、再利用、再循环，并将资源重新投入经济。它还宣布对PPWD进行审查，以确保到2030年欧盟市场上的所有包装都能以经济上可行的方式重复使用或可回收。

欧盟委员会2020年10月的化学品可持续发展战略为欧盟化学品政策制定了新的长期愿景，呼吁进行无毒材料循环，并采取行动，最大限度地减少包装和食品包装等产品中令人担忧的物质的存在。

拟备建议书

2022年9月，根据环境实施审查，委员会评估了PPWD转换的运行状态。报告指出，成员国之间的循环率(即回收并回馈到经济中的材料份额)存在差异，材料二次利用的平均欧盟水平为13%。预防废物是所有会员国，包括回收率高的会员国面临的一项重要挑战。2022年12月1日，EPRS发布了对PPWD运行的实施评估。

该提案附带的影响评估指出，23个会员国没有在2年的过渡期内修改2018年的PPWD修正案。此外，三个会员国在2022年4月仍未将其转置。20个会员国也有可能达不到至少一项特定材料的回收目标。评估还强调，在SUPD方面，只有13个会员国在截止日期内禁止了膨胀聚苯乙烯食品和饮料包装。

评估还指出，会员国之间在理解基本要求或了解包装的可回收性等问题上存在立法和实际分歧。在过去几年中，不同会员国对类似包装物品的生产者可能面临相互矛盾的激励措施的风险有所增加。这种情况造成了管理的不确定性，增加了行政复杂性和经济经营者的成本，并阻碍了货物在内部市场的自由流动。影响评估亦强调，并不是所有与塑胶包装有关的问题，都能由环保署解决，特别是环保署只负责70%的塑胶包装，而其措施主要是防止乱丢垃圾。

影响评估确定的三个主要问题是:不断增长的包装废物产生，尽管在现行指令中有减少包装的具体规定)：包装回收和再利用的障碍，如设计特点、可堆肥回收流的交叉污染、包装中存在可能有害的物质，以及包装分类标签不明确;塑料包装的回收质量低，使用二次原材料，加强了该行业对新包装原始材料的依赖。两个主要的问题驱动因素是市场失灵(如废物价值链上的市场结构)和监管失灵(如当前指令的错误转换)。除了基线之外，影响评估还提出了三个政策选择。首选方案(方案2)设定了强制性目标，包括减少废物、某些行业的再利用、塑料包装中的最低回收含量、确保到2030年完全可回收的要求，以及统一的产品规则。EPRS已经出版了一份委员会影响评估的初步评估。

提案将带来的变化

该法规草案于2022年11月提交。其总体目标是减少包装和包装废弃物对环境的负面影响，同时改善内部市场的运作。具体目标是减少包装废弃物的产生;以具有成本效益的方式促进包装循环经济;并促进在包装中使用可回收材料。该提案采取了一项条例而不是指令的形式，旨在确保所有会员国同时以同样的方式履行其义务。

一般规定

拟议的法规将建立整个包装生命周期的要求，从原材料到最终处置(关于环境可持续性和标签)，允许其投放市场，并扩大生产者责任，收集，处理和回收包装废物。它将适用于所有包装(针对所有材料)和所有包装废弃物(第1条)。包装必须符合允许投放市场的法规，成员国不得禁止、限制或阻碍符合法规的包装投放市场(第4条)。

可持续发展要求

该法规草案将规定对包装中的物质的要求:必须将关注物质的存在和浓度降到最低。铅、镉、汞和六价铬的浓度水平总和不能超过100 mg/kg(第5条)。考虑到科学和技术进步，委员会将能够通过授权法案降低这一水平(或豁免某些类型的包装或回收材料)。

该提案将要求所有包装都是可回收的，这意味着:设计用于回收(到2030年1月1日强制执行);分别收集;在不影响其他废物循环再造的情况下，将废物分类到指定的废物流中;可回收利用，使所得到的二次原料具有足够的质量以替代一次原料;和可大规模回收(到2035年1月1日强制执行)(第6条)。委员会将被授权通过授权法案，制定回收标准的设计、回收性能等级、关于生产者为履行其扩展的生产者责任义务(第40条规定)而支付的财政捐款的调节规则，以及塑料包装的回收成分百分比和评估包装是否可大规模回收的方法。

从2030年1月1日起，符合E级回收性能的包装将不被视为可回收。对于创新包装，可以给予最长5年的减损。该建议还将从2030年1月1日起为包装中的塑料部分引入最低可回收含量目标(每单位包装的份额)(表2)。百分比将从2040年1月1日起增加。将有一些豁免，特别是医疗器械的包装、保持药品质量所需的包装和可堆肥塑料包装。

减少包装，限制某些类型的化学品，并禁止使用“永久化学品”

除了法规中提出的总体包装减少目标(到2030年减少5%，到2035年减少10%，到2040年减少15%)外，欧洲议会议员还希望制定减少塑料包装的具体目标(到2030年减少10%，到2035年减少15%，到2040年减少20%)。

欧洲议会议员希望禁止销售非常轻的塑料袋(小于15微米)，除非出于卫生原因或作为散装食品的主要包装以帮助防止食物浪费。他们还建议严格限制使用某些一次性包装形式，例如酒店化妆品的微型包装和机场行李箱的收缩包装。

为了防止对健康产生不利影响，欧洲议会议员要求禁止在食品接触包装中使用所谓的“永久化学品”(全氟和多氟烷基物质或PFASs)和双酚A。

鼓励消费者选择重复使用和重新填充

欧洲议会议员的目的是澄清包装可重复使用或重新填充的要求。食品服务部门的饮料和外卖食品的最终分销商，如酒店、餐馆和咖啡馆，应该让消费者选择自带容器。

更好地收集和回收包装废弃物

新规定要求所有包装都应该是可回收的，符合二级立法规定的严格标准。预计会有某些临时豁免，例如木质和蜡制食品包装。欧洲议会议员希望欧盟国家确保到2029年，包装中90%的材料(塑料、木材、黑色金属、铝、玻璃、纸和纸板)是分开收集的。

引述

报告员说:“最近在欧洲发生的事件，特别是在比利时，涉及PFAS化学品的水污染，表明迫切需要采取行动。通过投票禁止在食品包装中使用“永久”污染物，欧洲议会表明，它寻求保护欧洲公民的健康。在塑料方面，我的立法报告解决了这个问题的核心，为塑料包装制定了更严格的减少废物目标，合同已经履行。不幸的是，在循环经济方面，特别是在预防方面，全体会议的投票结果并不那么积极，并且忽视了数字的现实:如果我们现在不采取行动，到2030年将增加30%。在3r(减少、再利用、再循环)中，只有再循环毫发无损。一次性包装的终结还有很长的路要走!”

下一个步骤

一旦委员会采取立场，议会准备开始与各国政府就法律的最终形式进行谈判。

背景

2018年，包装在欧盟创造了3550亿欧元的营业额。这是一个不断增加的废物来源，欧盟的废物总量从2009年的6600万吨增加到2021年的8400万吨。2021年，每个欧洲人产生188.7公斤的包装废物，如果不采取额外措施，这一数字预计将在2030年增加到209公斤。

通过本报告，议会回应了公民对建立循环经济、避免浪费、逐步淘汰不可持续包装和解决一次性塑料包装使用问题的期望，正如欧洲未来会议结论的提案5(1)、5(3)、5(4)、5(5)、11(1)、11(4)和20(3)所表达的那样。

来源：欧盟议会

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