当前各国提出的减排政策及承诺并不能满足 《巴黎协定》的2℃或1.5℃温控目标的要求 ，截至 2020年9月，各国提出的包括国家自主贡献目标在内的承诺仅能保证温升控制在2.7℃左右（区间为 2.4～3.1℃）。因此，各国均需要提升气候行动力度。按照中国目前现有的气候战略及相关政策，未来排放路径如何？能否实现国家提出的相关目标？ 本章将结合EPS模型研究结果探讨中国未来低碳发展之路，并提出深度减排的关键驱动力，即关键政策、措施，以期中国能有效部署“十四五”规划、 提升2030年气候行动雄心，以支撑中长期深度减排气候战略。 

2.1 实现深度减排， 国家任重道远 

2.1.1 现有政策可实现NDC目标， 强化行动助力深度减排 

中国正在积极践行低碳发展之路，然而在现有政策、措施的支持下，未来的能耗排放路径到底如何？是否可以实现NDC目标？是否可以对《巴黎协定》的全球目标有所贡献并实现深度脱碳？为了更加科学地帮助决策者制定政策，本研究采用了EPS 模型开展中国未来至2050年的碳排放路径分析， 评估了与气候变化相关的各项政策对各个领域产生的潜在影响。以政策的节能减排效果评估为基石， EPS模型覆盖了工农业、建筑、交通、能源生产及土地利用五大行业，并可以提供各行业成本效益、 社会效益的深入分析。该研究设置了两个情景，分别为现有政策情景和强化行动情景。现有政策情景包含了当前国家已公布的政策导向和目标，具体而言，中国已提出的NDC承诺、能源革命战略、 “十三五”规划和其他政策文件中提出的目标，都被认为在现有政策情景中会实现；到2050年，该情景会考虑对各相关的现有政策手段进行延续。强化行动情景是在现有政策的基础上，进一步增强主要政策的实施力度，并实施新的节能减排政策与技术措施，以期至2050年实现深度减排；根据气候行动追踪组织的研究数据，到2050年中国温室气体排放（除林业碳汇外）控制在55亿～83亿吨二氧化碳当量可以实现《巴黎协定》2℃的温控目标，进一 步控制在4亿～55亿吨二氧化碳当量可以实现1.5℃ 的温控目标。该情景将探索有效实现2℃甚至1.5℃ 温控目标的排放路径。 

根据研究，如果维持现有政策及行动的发展， 中国将可以于“十四五”中后期（2023年左右） 进入排放平台期，且在“十五五”中期（2027年 左右）达到不超过109亿吨二氧化碳排放的峰值， 实现NDC承诺的2030年左右达到峰值并争取尽早达峰的目标（见图2）。同时，2030年单位GDP二氧化碳排放达到0.89吨/万元（2005年价），比 2005年下降71%左右，也将超额完成60%～65%下 降率的目标。 然而，在现有政策及行动的情景下，中国在 排放达峰以后仍将有5年左右的平台期，直至2032 年左右才出现明显的排放下降趋势。平台期共持

续10年左右，二氧化碳排放稳定在不超过109亿吨的水平。到2050年，二氧化碳排放还将有约83亿吨，温室气体排放约有121亿吨二氧化碳当量，相比当前排放水平降幅较小。

而在强化行动情景下，在保障各类生产生活需求以及控制减排成本的前提下，通过加强各领域的节能减排措施力度，尤其是大幅减少高耗能、高排放的工业和电力行业排放（见图3），中国二氧化碳及温室气体排放将呈现显著的下降趋势，且排放平台期大幅缩短。二氧化碳排放提前至2022年左右进入平台期，并于2026年达峰， 四年平台期稳定在104亿吨左右的排放水平，随后将实现快速下降，到2050年约有36亿吨。同时，按此下降趋势发展，中国也有望于2060年前实现既定的“碳中和”愿景，助力实现《巴黎协定》温控目标。此外，该情景下中国2030年单位GDP二氧化碳排放相比2005年下降73%左右，相比现有政策情景得到了进一步提升。 

控制排放并不等于抑制能源消费，优化能源消费结构、提升能源使用效率将促使能源得到更加有效的利用。 按照现有政策趋势发展，2030年中国能源消耗将达到55 亿吨标准煤左右，其中煤炭消耗约25亿吨标准煤，仍然占据能源消费的主要份额，而非化石能源消费也逐年增长， 2030年达到约14亿吨标准煤，占一次能源消费的25%左右，超额实现NDC目标的承诺。如进一步调整社会经济结构、完善能源系统，在不影响经济生活产出的前提下，中国整体能源需求增长态势将放缓，煤炭消费将大幅下降， 同时大部分新增能源需求将由非化石能源供给替代（见图 4）。2050年非化石能源占一次能源消费的比例由现有政策情景下的45%提升到强化行动情景下的59%，提高了清洁能源利用的比例、实现了《能源生产和消费革命战略 （2016—2030）》中2050年非化石能源占比超过一半的愿景。 

2.1.2 中长期深度减排创造经济与社会双重效益 

实现中长期深度减排，不仅有助于减缓气候变化， 更能带来经济与社会双重收益。随着新能源发电站、新能源汽车充电桩等基础设施的新建及老旧建筑设施改造，设备投资、建造成本将有所增加（见图5中蓝线）。 然而，随着能效提升类政策的实施，以及各行业不必要支出的减少，燃料费用、运行维护费用将在后期大幅降低，相比现有政策组合能实现成本节余（见图5中橘线）。由于各类补贴将逐渐退坡，而设置实施的工业过程排放碳税政策将增加收入，初期整体税费支出将相比现有政策组合有所减少；但是后期随着CCS技术的大力推

广，CCS项目的退税或补贴机制将增加一定的税费支出 （见图5中灰线）。综合来看，选择强化行动路径，后期成本将逐渐减少，并能在2023年之后实现正向的经济收 益15（见图5中黄线）。 

通过控制碳排放所带动的空气质量提升（VOCs、 SOx、PM等常规污染物排放减少）也有益于人体健康。相比现有政策路径，到2050年强化行动路径将可以额外避免高达单年189万人的过早死亡。如乘以中国人的统计生命价值，避免早亡可带来1.6万亿元（2018年不变价）的货币化效益。 

同时，强化行动路径还可以规避气候变化影响所带来的自然灾害，如减缓海平面上升、水资源短缺，其所带来的气候效益也将大幅增长，基于碳排放的全球社会成本测算，到2050年将产生2.9万亿元（2018年不变价）的货币化气候效益。综合以上多重社会效益（见图6中橘线）并考虑设备投资、运行维护费用等经济支出（见图6中黄线），相比现有政策情景，强化行动路径将可以在2021年之后持续实现正向的净效益（见图6中绿线），2050年单年将产生高达6.5万亿元（2018年不变价）的全社会收益，而在近期（“十四五”期间）则可累计产生近8千亿元（2018年不变价）的社会价值。因此，在现有低碳发展路径的基础上，进一步提升中国的减排控温行动、尽早制定并实施中长期发展战略将创造巨大的效益，对国家、社会及个人均具有重要的意义。

2.1.3 尽早落实四大关键驱动力，加速实现深度减排 

中国已经开展了富有成效的低碳发展工作，然而如何进一步挖掘减排潜力？应实施哪些技术可行、成本可行的政策以实现深度减排？在多领域、跨部门的各类政策中， 本课题通过EPS模型帮助识别了实现深度减排的关键驱动力。EPS模型提供了近80项涉及优化生产生活水平、提升能源利用效率、调整能源结构以及促进科技研发的节能减排相关政策，最终通过研究评估及敏感性分析筛选出了具有减排效果且成本相对最低的包含23项技术措施的政策组合（见图7），主要包括工业、能源生产、建筑、交通领域的直接控排手段以及碳去除手段与市场手段。

在评估各项政策减排潜力及减排成本两种维度下，可以进一步识别出优选政策。实施图8中左侧的相关政策则具有较好的收益，而右侧的政策将面临较高的单位减排成本；同时，如果政策横跨幅度较高，则说明其减排效果显著。例如，一方面，实施交通需求管理政策（图8中最左侧的蓝柱）主要为行政命令型手段，不需要较高的资金投入，但是其减排效果相对有限，而同样具有负成本的优化电力调度机制的减排效果则最为显著；另一方面，最右侧的提高电动交通工具占比和建筑节能改造两项政策均需要较高的设备投资和运行维护费用，因此实施此类政策的单位减排成本较高，但同时可以看到推广电动交通工具可以带来较高的减排潜力

尽早实施减排潜力高且减排成本低的政策，则能够以较小的代价获取较大的减排收益，这是中国实现中长期至 2050年深度脱碳的关键驱动力，也应是“十四五”时期关注的重点。根据图11和图12，可识别出以下关键驱动力： 

▪工业领域自身的减排潜力主要来自循环经济的大力发展与工业能效的有效提升。工业部门是当前中国温室气体的最大排放源。一方面，减少工业排放的有效手段之一即是减少工业产品（钢铁、水泥、塑料、化工产品等）的需求，或发展工业产品替代物，继而缩减工业产能、降低排放，且该手段并不需要额外的成本。 减少工业产品需求，并不意味着降低当前及未来的生产生活需求，而是通过发展循环经济，提高工业产品的利用效率、延长产品使用年限、回收利用相关产品及材料，进而减少不必要的新的工业投入与产出。例如，根据Allwood和Cullen（2015）的研究，混凝土建筑的使用寿命可以达到200年，利用优化的模具可以减少高达40%的混凝土用量。因此，通过提升工业产品利用水平，强化行动路径将大幅减少工业领域的温室气体排放，到2050年可以累计减排59亿吨二氧化碳当量。 

另一方面，当前工业用能结构中仍然以煤炭为主，电力及生物质等不纳入排放的能耗占比约为25%。 推动工业用能结构调整可以有效减少工业领域的排放，但是通过政策评估及敏感性分析则发现，在目前的技术发展路径下，推进工业中煤改气、煤改电，并加大技术研发引入氢能源利用将面临较高的成本及技术挑战，每吨温室气体减排量的成本约为3万元。而提升工业中的能源回收利用水平、提高工业能效以减少整体能源消耗则相对技术可行并且成本可控（图8中成本为负），使得现阶段发展深度减排路径更加切实可行。如图9所示，提升工业能效也是工业领域政策中减排效果最为明显的，2050年单年可减少3.7亿吨温室气体排放，30年间累计减排近65亿吨二氧化碳当量。 

虽然大幅提升工业领域的电气化水平、实现氢能终端利用还存在困难，但是如若为了实现更高的减排雄心，这是工业领域需要面对的挑战，也是未来发展

的必经之路。政府、行业及企业应抢占先机、尽早开展技术攻关与创新，实现产业可持续发展及节能减排的双赢。 

▪电力生产的低碳化主要依赖于电力生产结构的优化。 能源生产所产生的二氧化碳排放尤其是电力生产排放是中国二氧化碳排放结构中的最大贡献者。而在发电机组 中，如按现有政策发展（图10），虽然煤电生产量将呈现下降趋势、非化石能源发电得到了迅猛的增长，但煤电因为其稳定性及成本优势始终占据重要的地位，并造成电力行业较高的排放水平。因此，在强化行动情景 下，首要任务即减少化石能源发电，特别是降低煤电发电水平，这可以通过控制新上燃煤电厂、及早退役煤电机组等能够产生经济收益的方式来实现。中国燃煤发电机组的寿命周期平均约有40年，而近年仍然有不少新上的煤电机组，到2050年煤电仍可维持较高的装机水平。因此，如果要全面调整发电结构，实现电力的清洁化，为非化石能源发展提供空间，则需要尽早淘汰煤电落后产能，减少煤电发电小时数。同时，随着可再生能源发电技术不断成熟，可再生能源发电成本将逐渐下降，预计风电和太阳能发电可在“十四五”实现平价上网。后期需要依托市场机制实现电力调度策略的优化， 即优先调度成本更优的可再生能源电力，才能充分发挥可再生能源电力的优势，电力行业的减排潜力也将进一步扩大。在强化行动情景下，如果在正常退役安排之外每年额外强制淘汰1500MW的煤电装机容量，同时优化电力调度机制，到2050年化石能源发电量占比将小于 10%，单年可减少约8亿吨的温室气体排放，贡献高达 15%的减排潜力，30年间将累计减排约124亿吨二氧化碳当量。

▪ 推广高效及清洁的交通将是中后期减排的重点。随着未来经济结构的转型升级、城市化进程的加快，交通需求将高速增长。而在此背景下，为了实现交通领域二氧化碳深度减排，正如《城市的交通“净零”排放》（奚文怡等，2020）研究报告中提出，提升交通工具能效应是交通领域近期内最优先开展的工作， 而在中后期，减排潜力则主要依靠大力发展电动交通工具。提升交通工具运行能效应由交通行业主管单位主导、交通工具制造商改进工艺流程、交通运输单位完善管理并提升交通运行效率共同实现。中国目前已出台相关规划，例如，2020年发布的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》直接对交通工具的能效水平进行了硬性约束。在现有政策发展的基础上，如对2050年的道路（50%）、铁路（10% ）、水路（10%）及民航（15%）运输设置相应的额外能效提升比例，到2050年将累计额外减排32亿吨二氧化碳当量，减排潜力不容忽视。而发展电动交通工具、设置电动车最小销售占比所带来的减排潜力更加显著（见图11），30年间可累计减排45亿吨二氧化 碳当量。然而，由于推广电动交通工具不仅需要交通工具自身的资本投入，还需要配套发展充电装置等基础设施，该政策手段的减排成本则相对较高，每吨温室气体的减排成本约为7500元。但综合其产生的社会效益，尤其是电动交通工具所减少的大气污染物排放，适当的减排成本也是可以接受的。大力推广电动交通工具将是交通领域深度减排路径上必不可少的手段之一。 

▪实现深度减排离不开碳去除手段的应用。碳去除手段包括传统手段和新兴手段，传统手段包括植树造林、恢复湿地以增加自然生态系统的碳汇，新兴手段即利用碳捕集与封存（CCS）技术、直接空气捕获 （DAC）技术进行人为固碳。中国目前人工林面积已居全球第一，并开展了大量的工作以开发自然生态系统的碳汇潜能，而CCS技术虽然已得到较多的关注， 但是由于其高额的实施成本及技术自身较高的能耗需求，当前其发展水平仍较为缓慢。然而，根据国际能源署和联合国工业发展组织（2011）关于CCS技术在工业领域应用的技术路径研究，预计中国到2050年可以实现较高的CCS技术利用水平，可吸收工业20% 的二氧化碳排放量。因此，在实施强化行动的深度减排路径下，大力推进CCS技术在工业和电力生产行业的应用，2050年单年将可以减少约10亿吨二氧化碳当量的温室气体排放。同时，如果在2020年的基础上再累计新增5800万公顷的森林面积，两项政策将图 11

在2050年共同带来14亿吨碳吸收量，并在30年期间累计减排171亿吨二氧化碳当量，相当于每年约6亿吨的碳减排贡献。中国应持续重视林业碳汇的显著作用，并大力突破CCS技术瓶颈、降低成本，以落实技术的全面推广，从而消纳各行业的剩余排放，为高耗能行业发展创造空间。 

2.2 国家自主贡献目标的强化方案选择 

研究2050年中长期低碳发展战略，主要目的是鼓励国家尽早开展减排的关键行动，避免贻误减排契机、 错失减排潜力。而相应的，中国应保证近期所提出的目标、规划、措施与中长期发展战略保持一致、相辅相成。NDC所提出的2030年目标、即将出台的“十四五” 规划2025年目标都应符合、顺应中长期战略的发展思路。2020年和2021年是各国气候行动方案的更新之年， 中国也应适时更新相应的目标与政策，提出实现深度减排的新举措。 

历史证明，从过去的政策实施进展来看，中国有能力通过强大的执行力完成每一次提出的目标。例如，2009年提出2020年森林蓄积量比2005年增加13亿立方米的目标， 2013年就实现了14亿立方米的增量；碳强度比2005年下降40%～45%的目标也于2018年提前实现，下降力度达到 45.8%，且2019年进一步下降至48.1%。 

根据以上EPS研究可以发现，按照现有政策发展，中国也将可以提前或超额实现2015年提出的NDC目标，即二氧化碳排放总量将可以于“十五五”中期达峰，2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降71%，非化石能源占一 次能源消费比例达25%左右。另外，中国的森林蓄积量如果按照2001—2015年期间每年0.2亿立方米的增长水平， 2030年将达到195亿立方米，相比2005年增加60亿立方米。这也高于NDC中45亿立方米的目标，且与实现国家林业和草原局提出的2035年达到210亿立方米的愿景所需增长的速度相吻合。这些都为中国进一步提高国家自主贡献目标奠定了基础，也增加了中国提高现有目标约束力的紧迫性和必要性。 

然而，随着2060年前“碳中和”愿景的提出，中国需要快速步入深度减排路径，以进一步推动全球2℃和1.5℃ 温控目标的实现。在强化行动情景下，中国二氧化碳排放将可以于“十五五”初期实现排放拐点，并大幅缩短排放平台期，2030年单位GDP能源活动二氧化碳排放比2005 年下降73%，非化石能源占比可达到25%以上。如前文所述，深度减排路径不仅能够大幅减少温室气体排放，更能为中国未来30年的经济与社会发展带来持续的收益，切实推动气候与经济发展的共赢。因此，中国应尽早开展深度减排行动。 

中国可提出的强化目标有： 

二氧化碳排放：

▪ 尽早进入二氧化碳排放平台期并实现排放达峰， 争取在2026年左右初期实现达峰并在中后期快速下降 

▪ 增强二氧化碳排放强度下降目标，到2030年比 2005年下降73%左右 

▪ 建议2030年二氧化碳排放总量控制在103亿吨左右 

非化石能源： 

▪ 增强非化石能源占比目标，到2030年非化石能源占一次能源消费比例达到25%左右

森林： 

▪ 增加森林蓄积量增量目标，到2030年比2005年 增加60亿立方米

行动政策和措施： 

▪ 强化煤炭消费总量控制，尤其在发电行业，要严格控制新增煤电规模，加速煤电落后产能的退出。到2030年，煤炭消费总量控制在24亿吨以内 

▪ 构建循环型工业体系，提升工业产品利用效率， 到2030年钢铁、有色、建材、化工等产品新增需求减少5% 

▪ 提升终端能源消耗中电力消费占比，到2030年达到30%以上，尤其应开发工业、交通领域的电力 

▪ 应用潜能提升各类交通工具的能源利用效率和新能源使用比例，到2030年道路交通工具中新能源（纯电动、混合动力、氢燃料）车辆占比达20%以上 

▪ 大力发展碳去除技术，最大规模利用可封存的空间，到2030年开发单年1亿吨二氧化碳吸收潜力

此外，更新内容不仅可以包括以上提出的增强NDC中已涵盖的量化目标，也可以扩大目标范围，涵盖NDC主要目标中未涉及的非二氧化碳温室气体减排目标或提出将二氧化碳和非二氧化碳结合在一起的全口径温室气体排放目标等。根据中国2019年发布的2014年温室气体排放清单， 中国的非二氧化碳排放相当于全球第七大温室气体排放国，减排潜力巨大。课题组前期已经开展了关于非二氧化碳排放路径的研究（宋然平，2019），尽管现有政策的减排效果显著，但2020—2030年间其排放仍将增长约16%， 且到2030— 2040年之间才可保持稳定。该研究也指出， 中国有能力可以提升非二氧化碳温室气体减排行动，到 2030年比2014年可减少7%～21%的甲烷排放、7%～11% 的氧化亚氮排放，氢氟烃的累计排放可低于《基加利修正案》要求的排放限额。因此，基于以上减排空间，NDC中可考虑包括： 

非二氧化碳温室气体排放： 

▪ 纳入非二氧化碳温室气体排放控制目标，提出 2020年以后排放将逐步达峰并稳定，争取尽早实现深度减排

全口径温室气体排放： 

▪ 争取全口径、包括二氧化碳和非二氧化碳温室气体排放的总量控制

对外承诺提升国家自主贡献需要中国强有力的领导层的重视，这一行动不仅对国内低碳发展实践起到更好的约束与引导，也对增强全球其他主要的排放者的行动雄心和信心起到了重要的作用。更关键的是，这将对中国国内的社会经济发展、人民健康福祉、环境改善形成深远的正向效益。例如，15亿立方米的森林目标提升将通过更多的森林产品、休闲娱乐功能、生态功能带来价值近7400亿美元 （2015年不变价）的经济产出及社会效益。因此，建议中国提升国家自主贡献方案，助力中长期气候发展战略。 

2.3 中国“十四五”的低碳绿色政策选择 

中国第十四个五年计划的发展是中国在经济发展中建设低碳生态文明之路的重要契机。在“十四五”期间，建议中国进一步将应对气候变化的任务目标纳入整体的经济 社会发展规划、专项工作计划和政府工作报告，制定应对温室气体排放的路线图和具体工作方案，与中长期发展战略保持一致。根据EPS模型结果，为尽快实现碳排放达峰并顺利转向深度减排路径，“十四五”期间，二氧化碳排放应控制在103亿吨左右，单位GDP二氧化碳排放下降幅度控制在22%左右，非化石能源占一次能源消费比重达到约20%。 

为了推动以上目标的有效落实，结合文献研究及实地调研，我们提出了“十四五”政策选择中应对气候变化工作的一些初步建议。我们认为通过持续提高能效标准、优化产业和能源结构、推进全国市场减排机制为核心的制度及措施的创新深化，可以为后期低碳绿色发展创造更大的空间。 

2.3.1 建立健全绿色低碳发展的经济体系 

2.3.1.1 优化经济产业结构，推动服务业比重对标发达国家水平 

本报告研究表明，长期来看优化中国的经济结构，尤其是产业结构，仍是中国实现深度脱碳最重要的路径。 

中国在“十三五”规划中制定了2020年服务业增加值和战略性新兴产业增加值占全国生产比值分别达到56% 和15%的目标。在此基础上，建议在“十四五”期间进一 步优化国家第一产业、第二产业和第三产业结构，支持低碳服务业，如金融、旅游、现代物流业的创新与发展，进一步提高服务业增加值占国内生产总值的比重。放眼全球碳排放已达峰的国家，绝大多数国家的服务业占GDP比重 均在60%以上。通过对部分碳达峰国家进行深入分析，在其达峰年份服务业增加值占GDP的平均值达62%左右，到 2018年达到68%左右（表 2）。2019年中国服务业增加值占GDP比重为53.9%，与之相比，中国服务业增加值占 GDP比重还有可能伴随着人均收入的增长而提高。 

2.3.1.2 布局优化为产业低碳转型提供支持 

“十四五”期间可以继续推动生态环境部“三线一单”工作，在“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”的基础上应关注“低碳的标 线”，对重点区域、重点流域、重点行业和产业布局开展规划环评，调整优化不符合生态环境功能定位或者温室气体高排放的产业布局、规模和结构。 

首先，产业布局政策应为先进制造业发展和传统产业转型升级提供支持。美国自2009年以来三度发布《国家创新战略》，持续支持新材料发展。纵观美国新材料产业布局，企业和工厂主要分布在东部太平洋沿岸和五大湖等经济发达、科技实力雄厚、水陆交通便利的区域。中国的长三角、京津冀和粤港澳大湾区等区域享有优质资源禀赋和先行开发基础，其中心城市，如北京市、上海市、深圳市等，建议应明确优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发的产业，合理规划电子信息、生物医药、新材料、新能源等高技术产业的布局。对于能源需求较多、环境风险较大的传统制造业，建议优化产业链空间布局，推动其向具有资源能源优势及环境承载能力的地区转移，特别是清洁能源和可再生能源丰富的地区。 

其次，结合国家正落实推进的区域协调发展战略，加大区域产业布局环评、能评、碳评等多方位评价体系及调整力度。建议省（市、区）政府，及重点区域、流域加快对辖区内重点行业企业进行环境、排放、规划等系统的科学评价，如火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、化

工、石化、建材、造纸等重污染行业。根据统一科学的评价指标，对建成区不合格的重污染企业采取改造、搬迁或关闭退出等措施。特别是优化开发区域等国家希望能率先实现达峰的区域，钢铁、水泥等高耗能高污染企业应采取彻底关停并转等措施，推动转型升级。 

2.3.1.3 科技创新为低碳经济提供核心驱动力 

从产业内部来看，中国应持续加大科技创新投入， 推动战略性新兴产业、高端制造业、绿色服务业等高附加值、低排放产业的发展。 

美国近年来发起了以新能源为驱动力，推动工业、制造业和服务业发展的新经济革命。自2005年起，美国通过建立政府牵动、市场拉动和科技推动的市场环境，一方面不断加大对新能源技术和新能源效率技术的投资规模， 发展高效电池、智能电网、CCS技术，以及风能、太阳能等重点的可再生新能源；另一方面借助税收补贴等手段刺激社会资本在新能源领域的创新投资，保持新兴产业的活力。以新能源装备制造业、新能源汽车为代表的新能源产业持续为美国贡献创新活力和经济增长。数据表明，新能源行业在2016年为世界经济贡献1.4万亿美元。研究预测纯电动汽车的发展可为美国在2015至2040年期间每年增加200亿美元经济产出，创造多达147000个工作岗位。 

早在2016年，中国已经发布《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，并要求到2020年战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到15%的目标。新能源汽车作为中国战略性新兴行业之一，2018年年销量占全世界销量的50% 以上，在拉动中国GDP增长的同时为全球低碳减排做出贡献。但随着新能源汽车的蓬勃发展，安全、效率、成本等问题日益突出。例如，如何在安全的基础上提高运行效率、缩短充电时间，如何在降低车辆制造和使用成本的同时提高车辆使用寿命。未来，通过技术创新、中外合作，中国将有望成为新能源汽车行业的领军者，为全球带来示范效应。 

因此，建议中国立足国情，以科技创新为核心，在 “十四五”期间做出发展战略性新兴产业的深度选择，培育和发展低耗能、低排放、高能效产业，进一步加大气候友好型产业在国民经济中的比重。 

2.3.1.4 绿色新基建应该成为中国疫后经济重建的原则之一

为对冲新冠肺炎疫情带来的经济衰退，中国采取了具有长期影响的投资措施，加快了以信息技术为基础的新型基础设施建设（简称“新基建“）。根据2020年《政府工作报告》，中国财政预算规模或达到4.8万亿元， 相当于GDP的4.8%；其中，地方政府专项债达3.75亿元 （较去年新增1.6万亿元），将主要用于地方新基建、新型城镇化、交通等重点工程的投资。本轮财政支出规模与 2008—2009年的刺激规模相比更谨慎，也更加注重投资的效益与回报。而鉴于基础设施具有长生命周期的特点且对碳排放有锁定效应，我们建议新基建的规划与投资不仅需兼顾短期经济复苏需要，更要兼顾长远可持续发展的需要，如绿色生态保护、减缓气候变化与提高韧性。我们建议结合欧洲“绿色新政”的相关经验，为有关政府部门制定“十四五”规划提供决策参考。 

第一，建议扩展新基建的绿色应用场景，明确目标与评价标准，通过发展一批示范项目做出绿色转型的表率， 完善法律政策等保障机制，为相对落后地区提供转型资金。目前新基建所调动的公共与私营投资额将不断增加， 而各级政府、不同行业对新基建的解读不同。欧洲“绿色新政”的启示说明，提升新基建经济带动作用，需完成 顶层设计，包括加强“绿色”目标，提供配套政策、投融资机制与法律保障。第二，形成一批地方新基建的示范项目，为绿色转型做出表率。各地发展基础不同，应通过示范项目因地制宜地探索发展新基建的路径。第三，完善新基建相关的法律、政策保障机制，全面促进要素、资本和就业的在新、老行业的再分配。第四，在投融资机制上， 针对面临淘汰的行业或相对落后的地区，建立专项转型资金，支持公平的转型。完善绿色投融资机制，要求将一定比例的公共、私营基础设施投资投向绿色项目。 

2.3.2 加大工业领域减排和推动循环经济 

中国经济发展总体上处于工业化率仍在提升且工业部门主导的阶段。根据世界银行统计数据，2018年， 中国工业化率为40.7%，远高于德国（27.5%）、日本 （29.1%）、美国（18.2%）等发达国家的水平。同时， 工业部门也是中国最主要的二氧化碳排放源，其排放将持续对中国实现零碳愿景产生极大的挑战。因此，工业领域减排的决心、手段、力度决定工业是否可以率先达到排放碳峰值。工业行业的达峰及减排结果对中国实现碳排放尽早达峰及净零排放都至关重要。 

2.3.2.1 节能低碳技术助力工业能效提升

中国需持续创新和推广低碳节能技术，提高工业能效。重视节能不仅能帮助减少二氧化碳排放，还可以降低原料使用成本，实现更大限度的经济效益。近年来，中国在钢铁、水泥等行业的生产能源效率已经得到显著提高。 根据“十三五”规划，钢铁工业的单位能耗在“十三五” 末期将降低至每吨钢铁560千克标准煤。同时，国家也在充分开展集中回收利用工业等行业低品位余热资源，目标是在2020年替代燃煤供热20亿平方米以上，由此减少供热用原煤5000万吨。虽然中国当前整体的工业能效水平已经较高，但放眼中长期，中国工业还具有节能技术推广和升级的空间，能效还可以进一步提升。根据EPS模型给出的结果，提高工业能效将可以在未来30年累计减排约 65亿吨二氧化碳当量，因此，应注重加强该政策在近期 “十四五”期间的大力实施。 

同时，建议中国刺激政府和社会资本投入，推进重大节能技术与装备的创新与研发，攻克电气化提升瓶颈和氢能终端利用难题，以提升钢铁、建材、有色、化工和石化等高能耗行业中氢能源及电气化等清洁用能的使用比例。 在工业生产过程中坚持脱碳技术路线，利用CCS技术尽可能吸收生产过程中各环节排放的二氧化碳，实现工业行业的深度减排目标。 

2.3.2.2 循环经济布局工业低碳核心 

坚持进一步推广循环经济，系统性地解决环境和社会外部性问题。如前文所述，提高工业产品的利用效率、发展循环型工业体系是EPS研究中深度减排路径下卓有成效的政 策。循环经济的有效施行可解决工业部门重度排放问题，并且帮助中国向深度低碳甚至净零经济转型。中国通过2300 多个试点和示范项目的经验积累，已经形成“企业—小循环、区域—中循环、社会—大循环”的执行体系。 

在“十四五”期间，建议中国持续增加循环技术创 新的投资，完善可持续的商业模式提升循环经济园区建设 和改造的达标率。在工业生产中鼓励企业设计并使用低碳 或可再生原料，施行易于脱碳的生产活动，建立产品回收及再利用的循环体系，特别是实现大宗废弃物循环综合利用，推动关键行业实现超低排放甚至净零排放。同时，鼓励工业部门建立大数据平台，促进产业链上下游及城镇需求的大数据融合，智能化实现“供给侧改革”。我们认为，循环经济在“十四五”期间的深入探索和落实必将对中国中长期经济的发展核心产生质的影响。 

2.3.2.3 机制创新刺激低碳转型 

通过分析芬兰的低碳发展路径发现，芬兰逐步建立了完善的碳排放运行管理机制：芬兰政府鼓励企业申请可再生能源项目，企业可获得25%～40%的资金补贴，再用于 研发可再生能源在企业生产链的应用，而资金应用的整个过程将被政府严格监管。与此同时，芬兰自1991年起向燃料应用企业征收碳税，并通过不断改革，采用全生命周期碳排放核算方法。因此，建议中国在“十四五”期间设立顶层研发、监管和示范机构，合理运用政府和市场联合的奖惩机制，落实能源和排放企业责任制度，对产品生产、 运输、销售等环节的碳排放施行全生命周期管理。全面而有力的管理制度将有助于进一步降低高耗能产品单位产品碳排放，帮助中国工业部门实现无反弹的碳排放路径。 

2.3.3 持续推进能源结构优化 

总体来看，中国能源消费总量持续增长，单位GDP 能耗下降幅度收窄，能源消费增速放缓。预计“十四五” 期间，我国终端能源需求保持1.2%～1.5%的增长速度， 2025年达到38.0亿～39.6亿吨标准煤26 。 

2.3.3.1 促进化石能源清洁高效利用，通过发展分布式能源提高可再生能源比例 

传统能源方面，进一步促进煤炭等传统化石能源的清洁高效利用， 尽早实现煤炭消费达峰。加快优质调峰机组（如抽水蓄能和燃气调峰电站 ）的建设和改造，实现老（火电）机组到新（风光电）机组的平稳更替过渡。 

随着可再生能源平价时代的到来，“十四五”期间是可再生能源由增量补充到增量主体的关键时期。一方面， 可再生能源补贴正在加速退坡；另一方面，可再生能源全 额消纳机制并未得到很好的落实，大大削弱了可再生能源项目的经济性。“十四五”期间迫切需要灵活多样的市场机制来保证可再生能源项目的合理收益。 

负荷集中地区通过开发分布式可再生能源项目，实现电从远方来和身边来的结合。新能源智能化分布式发展， 从过去的基地式大发展转向户用分布式发展，形成大规模集中利用与分布式生产、就地消纳有机结合的局面； 在能源消费中心发展更多分布式能源，多能互补，梯级利用。“十四五”期间应鼓励中东部地区进行分布式光伏发电建设，将光伏建筑一体化列入建筑标准，大力开发东部沿海地区的海上风电资源；将分布式发电与储能技术相结合，在企业、学校、社区等场所建设多能互补能源体系。 基础设施融合发展，电、热、冷、气等能源系统之间相互耦合增多，电-热协同互补潜力较大；能源与交通在电动汽车充电设施、交通系统方面将继续协同发展。 

2.3.3.2 优化“双控”机制，从能耗总量和强度双控向化石能源总量和强度双控转变 

能源消费总量控制在“十二五”期间首次提出， 《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》将2014—2015年能耗增量（增速）控制目标分解到各地区。 

“十三五”期间，国家在“十一五”、“十二五”节能工作基础上，实施能耗总量和强度“双控”行动，按照行动要求，到2020年，单位GDP能耗强度比2015年降低 15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。实行能源消耗总量和强度“双控”行动，旨在节约能源资源，从源头上减少污染物和温室气体排放，从而倒逼经济发展方式转变，提高中国经济绿色发展水平，以尽可能少的能源消耗支撑经济社会持续健康发展。 

尽管从全国范围来看，完成“十三五”能耗强度和能源消费总量目标相对容易，但对于部分地区而言，要完成“双控”目标任务艰巨。用能权与经济发展密切相关， 对于经济相对欠发达地区来说，更需要能源消费增量指标，以便给未来经济增长提供空间。对于经济发达的地区来说，能源消费总量基数大，以原有的产业形态和经济结构难以实现“双控”目标完成和经济增长的平衡，产业转型升级、经济结构优化压力大。以江苏省为例， 2017年该省能源消耗总量控制目标这一项中，徐州、连云港、盐城、镇江和宿迁5市2017年度能源消费增量符合要求，其他8市能源消费增量均未达到要求。 

面对上述现状，我们建议将现行的能耗总量控制转变为化石能源总量控制，同时，为了兼顾能效，现行的能耗强度考核依然保留。这样对于“双控”机制的优化可以在充分发挥可再生能源对环境友好优势的同时支持经济发展，尽可能减少对地方经济发展的制约，同时对可再生能源生产和消费也是一种激励。 

2.3.4 推进建立市场化的减排机制 

2.3.4.1 完善碳定价机制 

EPS研究显示，设定中国到2050年电力、工业碳价水平达到420元/吨（折合约60美元/吨），其减排效果并不显著。Carbon Pricing Corridors Initiative的研究表明，要实现《巴黎协定》温控目标，到2035年，化工行业和电力行业碳价分别需达到50～100美元/吨和38～100 美元/吨。因此，设置合理且有效力的碳价水平对于实现 深度减排至关重要。 

放眼世界，多数国家和地区持续将碳定价作为实现气候目标的关键政策。根据世界银行发布的《2019年碳定价现状与趋势》报告，截至2019年，全球共有57种不同的碳定价机制。2011年，中国在北京市、天津市等8地启动碳交易试点工作，在2017年正式启动了碳权排放交易体系，但从覆盖行业、市场规模来看仍处于初期阶段。在“十四五”期间， 建议中国持续加强市场对资源配置的决定作用，建议进一步完善碳定价机制，实现更高性价比的减排。

第一，通过市场机制探索合理碳市场价格，是碳定价机制是否能有效运行的关键因素。合理碳价在督促企业进行低碳转型的同时，也可以吸引更多社会资本进入碳市 场，提升碳市场活力。综合北京、上海等八个省市的碳排放权交易市场试点，各省市碳价在4～80元每吨不等（图 12），与前文所述有效价格区间存在较大差异。因此，建议对全国碳市场的交易活动机制进行整体梳理并合理定价。 

第二，加快建成全国碳市场，实现全国碳排放权交易机制（ETS）市场的有效运行。EPS研究结果表明，电力及工业行业减排对碳定价浮动表现最为敏感。因此， 我们认为中国在电力行业率先开启碳排放权交易的基础上，进一步将碳市场的行业覆盖拓展至钢铁、水泥、化工等工业及重点行业，并积极拓展交易主体和交易品种。不断完善碳交易市场的检测、报告和核查能力。在体制机制上，完善全国碳交易平台和市场的法律规范、 运行机制、监管制度等（董战峰等，2020）。 

第三，在中国现行环保框架下，探索开设二氧化碳税目及碳税开征的可能性。在全球57种不同的碳定价机制中，29种为碳税机制，主要在国家层面。表3展现了部分国家和地区碳税机制的施行情况，为中国碳税的制定提供实施范围、税价制定等方面的借鉴。特别是针对碳排放权交易机制暂未纳入的碳排放源，探索引入碳税作为补充 手段的可行性及有效性，适时启动试点与全国性实施。同时，探索碳市场和碳税的组合方案，实现对不同碳排放源的全面覆盖和双头监管。并行举措可借鉴法国的经验： 2014年，法国宣布对天然气、石油和煤炭等化石能源排

放的温室气体（约占35%）征收碳税， 与欧盟碳交易（EU ETS）覆盖的工业企业、发电行业交叉。 

2.3.4.2 构建气候投融资机制 

中国已经在绿色金融体系构建中取得显著成效，例如到2019年年末，中国最主要的21家银行绿色贷款的余额已经达到10 万多亿元，相比年初增长了约15%。与此同时，中国境内绿色债券存量规模已经接近6000亿元，位居世界前列33。但在绿 色金融体系中的“气候投融资”体系尚不完善，融资渠道狭窄，融资来源不确定， 这些问题都需要在 “十四五”期间寻求 新的突破。 

在此背景下，建议中国在“十四五” 期间制定气候投融资政策时应考虑如下几点。第一，构建国家统一的气候金融标准体系。第二，进一步完善气候金融发展的制度环境。建议中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会等国家金融监管机构将气候金融纳入评估体系，鼓励国有银行等金融机构将气候债券和气候信贷深度纳入各评估体系，由此激励和引导商业银行和其他金融机构发展绿色金融及其衍生品。第三，深化气候金融改革创新试验， 尤其在粤港澳、长三角、京津冀地区，并推动成果在全国内分享和复制。建立多层次的金融组织体系、多元化的产品服务体系、多层级的增信保障体系和高效灵活的市场运作机制。

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